A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária, bem como as proposições que criem ou alterem despesa obrigatória, deve ser acompanhada de estudo sobre seu impacto orçamentário e financeiro. Para tanto, devem ser observados o artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e o artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
Com esse entendimento, o Plenário do Supremo Tribunal Federal considerou inconstitucionais trechos da Lei 14.784/2023, que prorrogou a desoneração da folha de pagamento de 17 setores da economia. No entanto, os ministros acabaram preservando o acordo, fechado posteriormente entre governo e Congresso, que prevê a reoneração gradual da folha, já com previsão de compensação pelas perdas de arrecadação. A tese se aplica a todos os casos.
O julgamento foi concluído na sessão do Plenário físico desta quinta-feira (30/4).
Voto do relator
A análise do caso começou no Plenário virtual da corte, em outubro de 2025. Na ocasião, o relator, ministro Cristiano Zanin, reconheceu a inconstitucionalidade dos trechos contestados, mas “sem pronúncia de nulidade”. Segundo ele, é necessário declarar a nulidade para impedir “que práticas semelhantes venham a ser adotadas no futuro”.
Mas o magistrado também entendeu ser necessário “preservar a segurança jurídica” com relação ao período entre as publicações das duas leis, até para “evitar questionamentos futuros quanto a eventuais benefícios fiscais concedidos ou suprimidos por força de decisões proferidas” pelo STF na ação. Pelo voto de Zanin, a suspensão da lei de 2023 por algumas semanas dentro desse período também permanece válida.
O relator foi acompanhado pelos ministros Luiz Edson Fachin e Gilmar Mendes.
Zanin afirmou que a sustentabilidade orçamentária é “um imperativo para a edição de outras normas”, especialmente aquelas que trazem novas despesas ou renúncia de receita.
O artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), incluído pela Emenda Constitucional do Teto de Gastos, diz que propostas legislativas devem ser acompanhadas de estimativa de impacto orçamentário e financeiro quando criarem ou alterarem despesas obrigatórias ou renúncias de receita.
Na visão do relator, os trechos da Lei 14.784/2023 contestados por Lula, de fato, “não estavam em consonância” com essa regra constitucional.
Ele ressaltou que o artigo 113 do ADCT “obriga o legislador a compatibilizar a realidade econômica com as necessidades sociais, dando concretude ao princípio da sustentabilidade orçamentária”.
Naquela sessão virtual, os ministros Gilmar Mendes e Edson Fachin acompanharam Zanin, e o julgamento foi suspenso por um pedido de vista do ministro Alexandre de Moraes.
Respeito às normas de responsabilidade fiscal
Tese fixada
Ao final, os ministros fixaram a seguinte tese: O artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e o artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias devem ser observados no processo legislativo que trate de concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária e para proposições que criem ou alterem despesa obrigatória.
Histórico
No final de 2023, com o objetivo de equilibrar as contas públicas, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) resolveu acabar com a desoneração da folha por meio da Medida Provisória 1.202/2023. O texto previa a retomada gradual da carga tributária sobre 17 atividades econômicas e a limitação das compensações tributárias decorrentes de decisões judiciais, além da volta da tributação sobre o setor de eventos.
No período entre a publicação da lei de 2023 e a sanção da lei de 2024, as regras da desoneração ficaram suspensas por algumas semanas, devido a uma decisão do próprio Zanin. Ela foi logo revogada para permitir uma negociação entre o Executivo e o Congresso.
Na sequência, o Congresso aprovou um projeto de lei para prorrogar a desoneração desses setores e diminuir para 8% a alíquota da contribuição previdenciária sobre a folha de pagamento dos municípios.
Lula tentou vetar a norma, mas o Congresso derrubou o veto. Com isso, a Lei 14.784/2023 foi promulgada nos últimos dias de dezembro daquele ano.
O presidente resolveu, então, pedir ao Supremo a suspensão de trechos da lei. A Advocacia-Geral da União argumentou que os parlamentares aprovaram a norma sobre renúncias de receitas sem avaliar o impacto orçamentário e financeiro. Isso teria violado a sustentabilidade fiscal.
Em uma primeira decisão, no mês de abril de 2024, Zanin barrou a desoneração. Mas, no mês seguinte, a pedido da AGU, o ministro suspendeu os efeitos da sua decisão anterior e abriu prazo para que o Legislativo e o Executivo chegassem a um consenso.
Como resultado dessas negociações, em setembro do último ano foi aprovada e sancionada a Lei 14.973/2024, com a reoneração gradual para os 17 setores.
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ADI 7.633
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